Approches des territoires du quotidien/Des acteurs de plus en plus nombreux

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Des acteurs publics à toutes les échelles

L'aménagement des territoires en France implique de plus en plus d'acteurs publics à différentes échelles. Le rôle de l'État en particulier a beaucoup évolué. Il a été l'acteur et le promoteur majeur de grandes politiques d'aménagement du territoire jusque dans les années 1970. Pendant la période des « Trente Glorieuses », c'est lui qui a piloté les grandes orientations de l'économie ainsi qu'une politique de grands travaux destinés à désenclaver la France et à aider le développement des régions les plus pauvres (multiplication des autoroutes, construction de stations de sports d'hiver ou de grandes stations balnéaires, etc.).

Mais cette politique a pris fin dans les années 1970, lorsque la crise a précipité le déclin de certaines régions ou de certaines localités, malgré le développement d'autres territoires, le tout dans un contexte de baisse généralisée des ressources. La situation était devenue trop complexe pour que l'État gère seul une politique d'aménagement du territoire impliquant de plus en plus d'acteurs publics travaillant en partenariat. Pour rendre plus efficace cette politique, une loi de décentralisation d'un certain nombre de pouvoirs de l'État vers les communautés territoriales est votée en 1982 (« loi Deferre »), puis est renforcée en 2003 et 2004.

Les collectivités (régions, départements) ont plus de pouvoirs et d'autonomie en matière d'aménagement car elles ont leur propre assemblée élue démocratiquement par leurs citoyens et commandent leur propre administration. Elles ont également un budget propre, et lèvent des impôts qui leurs donnent une autonomie financière, même si elles dépendent encore énormément de l'argent que leur alloue l'État. Enfin, elles sont indépendantes les une des autres : elles n'ont de comptes à rendre qu'à l'échelle de l'État. Elles gèrent désormais des structures qui dépendaient autrefois de l'État (lycées pour les régions, collèges pour les départements, écoles pour les communes par exemple).

L'État garde cependant un rôle de contrôle et de coordination au travers des secrétariats généraux pour les affaires régionales dans les préfectures (SGAR) qui entretiennent les liens entre les collectivités et les ministères (liens verticaux), et coordonnent les différentes politiques d'aménagement sur le terrain (liens horizontaux entre les différentes collectivités et l'État). L'État fixe également les grandes orientations de la politique d'aménagement au travers de sa Délégation Interministérielle à l'Aménagement et à la Compétitivité des Territoires, créée en 2006 en remplacement de la DATAR (Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale créée en 1963, dans une France plus centralisée). Les grands établissements publics (réseau ferré de France, Conservatoire du littoral, etc.) sont également partie prenante dans la politique d'aménagement du territoire. Enfin, l'Union européenne investit des sommes importantes dans le cadre de se politique de développement des régions européennes les plus en marge.

Le développement de l'intercommunalité

Alors qu'il leur fallait autrefois demander l'autorisation de services nationaux pour construire un trottoir, les communes peuvent désormais gérer seules leurs aménagements locaux ; elles peuvent également mettre au point des projets d'aménagement concertés avec les autres collectivités voisines.

L'augmentation des missions gérées au niveau local (locaux des écoles primaires, cantines, voiries, permis de construire, etc. pour les communes par exemple) a obligé les municipalités, les départements et les régions à créer des emplois de cadres et d'agents techniques (fonction publique territoriale). Mais cette situation peut s'avérer lourde pour les petits communes, qui n'ont pas beaucoup de moyens. La France est en effet une exception européenne : aucun autre État n'a autant de communes (36 000 : plus que celles de tous les autres États européens réunies).

Pour renforcer l'efficacité de l'échelon local, on a donc poussé au développement des intercommunalités : des regroupements de communes. Il existait déjà des structures intercommunales : les SIVU (Syndicats à Vocation Unique, datant de 1890) regroupant des communes pour la gestion d'un projet en commun (gestion des déchets, adduction d'eau, etc.) et les SIVOM (Syndicats à Vocations Multiples, créés en 1959) gérant plusieurs projets. Les structures existantes ont ensuite été remplacées ou développées : communautés urbaines de plus de 500 000 habitants (créées en 1966 renforcées en 1999), communautés de communes (1992), communautés d'agglomération (1999) pays pour le développement d'un projet sur un espace géographique cohérent d'un point de vue culturel, économique, social (1995).

La loi de 2002 a renforcé et simplifié l'intercommunalité en supprimant les districts et les communautés de villes. Quant à l'État, il encourage l'existence d'Établissements Publiques de Coopération Intercommunale (EPCI), qui concernaient 90 % des communes en 2008. Cependant, il peut arriver que leurs compétences se chevauchent, entraînant des tensions et des débats parfois houleux, ou qu'ils ne parviennent pas à trouver de solutions aux problème du financement de certains projets d'aménagement.

Des acteurs privés et des citoyens plus présents

Les entreprises privées interviennent également sur les territoires ; en tant qu'acteurs de la mondialisation pour les plus grandes, mais aussi en tant qu'acteurs locaux. La France possède ainsi un important tissu de petites et moyennes entreprises souvent très actives à l'échelle locale (PME, PMI innovantes) et créatrice d'emplois. C'est la raison pour laquelle les entreprises sont de plus en plus souvent au centre des politiques d'aménagement actuelles, d'autant qu'elles n'hésitent plus à entrer dans les débats locaux et à s'impliquer dans les choix d'aménagement.

C'est aussi le cas des groupements de citoyens qui sont amenés à donner leur avis sur des projets soumis à enquête publique. Les citoyens sont en effet de plus en plus sensibles aux grands enjeux actuels et peuvent relayer par leur action sur le terrain les idées défendues dans les campagnes des grandes organisations non gouvernementales internationales (ex. : campagne de Greenpeace contre les projets d'implantation de centrales nucléaires en France).