Union européenne/Fonctionnement

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Statut et compétences

L'Union européenne dispose d'une personnalité juridique, c'est-à-dire qu'elle a des droits et des devoirs aux yeux du droit international. Ses statuts ne peuvent être modifiés que par l'accord unanime de tous les États membres.

Le traité sur l'Union européenne de 1992 a créé trois piliers :

1. Politiques communes (pilier supranational issu des anciennes Communautés européennes)
2. Politique étrangère et de sécurité commune (pilier intergouvernemental)
3. Coopération policière et judiciaire en matière pénale (pilier intergouvernemental : justice et affaires intérieures)

Parallèlement, le traité de Lisbonne a créé trois catégories de compétences :

• Compétences exclusives
  • Union douanière
  • Etablissement de règles de concurrence
  • Politique monétaire pour les États membres de l'Eurozone
  • Conservation des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche
  • Politique commerciale unie
• Compétences partagées
  • Marché intérieur
  • Politique sociale
  • Cohésion économique, sociale et territoriale
  • Agriculture et pêche
  • Environnement
  • Protection des consommateurs
  • Transports
  • Réseaux transeuropéens
  • Energie
  • Espace de liberté, sécurité, justice
  • Enjeux communs en matière de santé publique
• Domaines de compétences d'appui
  • Protection et amélioration de la Santé
  • Industrie
  • Culture
  • Tourisme
  • Education et jeunesse
  • Sport
  • Formation professionnelle
  • Protection civile
  • Coopération administrative

Institutions

L'Union européenne est dotée de plusieurs institutions réglées par le traité sur l'Union européenne. Elles concourent toutes au bon fonctionnement de l'Union européenne en défendant ses valeurs, ses objectifs, ses intérêts, ceux de ses citoyens et de ses États membres, qui participent intégralement à leur vie.

Pouvoir exécutif

• Le Conseil européen est le sommet des chefs d'États et de gouvernements des États membres. Il fixe les grandes orientations et la politique européenne. Il se réunit au moins deux fois par an dans le pays qui assure la présidence tournante de 6 mois de l'Union européenne. Il est dirigé par un président élu à la majorité qualifiée pour trente mois par les chefs d'État eux-mêmes.
• La Commission européenne est composée de 28 commissaires : un pour chaque État membre qui se chargent de proposer des lois et de vérifier qu'elles sont bien appliquées dans chaque pays. Elle se réunit à Bruxelles. Son président correspond au candidat désigné par le Conseil européen à la majorité qualifié et approuvé par le Parlement européen à la majorité simple. À l'image d'un régime parlementaire, le Conseil européen tient compte de la tendance politique dominante de la majorité parlementaire pour le choix du candidat.

Logotype de la Commission européenne.

Pouvoir législatif

• Le Conseil de l'Union européenne, aussi appelé Conseil des ministres de l'Union européenne ou simplement Conseil, vote les lois européennes. Il se réunit plusieurs fois par mois à Bruxelles et réunit 28 ministres des États membres, par portefeuille ministériel, en fonction du sujet abordé (affaires générales, affaires étrangères, affaires économiques et financières, justice et affaires intérieures, emploi, politique sociale, santé et consommateurs, compétitivité, transports, télécommunication, énergie, agriculture et pêche, environnement, éducation, jeunesse, culture et sports). Le Conseil des affaires générales est la formation de coordination pour l'ensemble de conseil, formé de tous les ministres compétents sur les affaires européennes dans leurs gouvernements respectifs, et s'occupe de ce qui est transversal. Le nombre de voix d'un pays est plus ou moins élevé en fonction de sa puissance démographique. La présidence du Conseil de l'Union européenne est tournante, c'est-à-dire qu'elle est assumée à tour de rôle par les États.
• Le Parlement européen vote également les lois européennes. Il donne son avis sur les propositions de la Commission européenne et vote seul le budget de l'Union européenne. Ses membres, appelés « députés européens » ou « eurodéputés », sont directement élus tous les cinq ans par les citoyens des États membres. Ils élisent à leur tour, pour trente mois, un président, à la majorité absolue des suffrages exprimés.

Logotype du Parlement européen.

Pouvoir judiciaire

• La Cour de justice de l'Union européenne garantit le respect des lois européennes et regroupe à Luxembourg trois juridictions, compétente chacune en ce qui les concerne : la Cour de justice, le Tribunal et le Tribunal de la fonction publique. Les deux premiers sont composés respectivement de 28 juges nommés à l'unanimité par les gouvernements des États-membres pour 6 ans; tandis que le tribunal spécialisé n'est que de 7 juges, nommés par le Conseil des ministres pour 6 ans renouvelables.
  • La Cour de Justice traite des recours en manquement, soit de la part de la Commission contre un État membre (art. 258 TFUE), soit d'un membre contre un autre (art. 259 TFUE) ; des renvois préjudiciels qui portent sur l'interprétation du droit de l'Union par les juges nationaux, et sa validité (art. 267 TFUE) ; des recours en annulation et en carence introduits par une institution de l'Union ou un État membre (art. 263 et 265 TFUE) et des pourvois contre les décisions du Tribunal.
  • Le Tribunal traite des recours en annulation et en carence formés par des personnes physiques ou morales privés (art. 263 et 265 TFUE), des recours en indemnité pour responsabilité contractuelle ou non contractuelle (art. 268 et 340 TFUE) et des pourvois contre les tribunaux spécialisés (art. 256 TFUE).
  • Le Tribunal de la Fonction Publique est, actuellement, le seul tribunal spécialisé institué et s'occupe des contentieux entre l'Union et ses agents.
• La Cour de Justice est une institution fondamentale pour la construction européenne, qui a largement contribué à son approfondissement grâce à une interprétation extensive des traités:
  • L'arrêt Van Gend En Loos de 1963 établit l'ordre juridique de l'Union en tant qu'ordre autonome, qui vient s'insérer directement dans le système juridique national des États-Membres. Le droit est ainsi d'application direct.
  • L'arrêt Costa c/ Enel de 1964 consacre la suprématie du droit européen sur le droit national, en cas de contradiction. Cela participe de son applicabilité directe, qui serait sans valeur s'il suffisait à un État de légiférer autrement.
  • L'arrêt Internationale Handelsgesellschaft de 1970 inclut la protection des droits fondamentaux dans les principes généraux du droit de l'Union; la Cour s'inspirant au besoin des traditions constitutionnelles communes aux États membres.
    • L'arrêt Nold de 1974 confirmera cette jurisprudence, en posant le principe de la protection sur le standard maximum au niveau de l'Union. Cela trouvera son aboutissement dans l'adoption d'une charte des droits fondamentaux en 2000, rendue contraignante en 2007 par le traité de Lisbonne.
  • L'arrêt AETR de 1971 pose le principe de parallélisme des compétences: lorsqu'une politique est devenue communautaire sur le plan interne à l'Union (Commerce, Douanes), ce nouveau caractère est aussi valable sur le plan externe, dans les relations internationales, afin de maintenir la cohérence juridique.
  • L'arrêt Van Duyn de 1974 pose le principe de l'applicabilité directe d'une directive non transposée, à l'issue du délai de transposition, pourvu que ses dispositions soient claire, précises et inconditionnelles.
  • L'arrêt Simmenthal de 1978 enjoint aux juridictions nationales de laisser inappliquées les normes nationales contraires au droit de l'Union, sans attendre une mesure d'abrogation formelle.
  • L'arrêt Cassis de Dijon de 1979 impose la reconnaissance mutuelle des produits, mais accepte à la même occasion les entraves au nom d'un intérêt général légitime, pourvu que la réglementation soit nécessaire et proportionnée.
  • L'arrêt Marshall de 1986 rappelle que l'effet direct ne vaut que contre les États (effet vertical), et ne sont donc pas invocables entre particuliers (effet horizontal).
  • L'arrêt Marleasing de 1990 énonce que les juges nationaux doivent toujours appliquer la loi nationale de transposition conformément aux objectifs des directives (l'interprétation européenne est invocable).
  • L'arrêt Francovich c/ Italie de 1990 pose le principe de responsabilité de l'État pour mauvaise transposition d'une directive, et oblige à réparation envers le justiciable lésé par l'inexécution, indépendamment du caractère invocable pour les particuliers.
    • L'arrêt Brasserie du Pêcheur de 1996 modulera la gravité de la faute nécessaire en fonction de la marge d'appréciation laissée à l'État. Seule une faut grave peut engager la responsabilité de l'État lorsqu'il est libre sur les modalités précises de transposition, alors qu'une faute simple suffit pour les directives détaillées.
  • L'arrêt Koebler de 2003 inclut l'autorité judiciaire nationale dans la sphère des autorités susceptibles de violer le droit de l'Union via une décision de Justice incorrecte. Les États doivent toujours prévoir les délais de recours nécessaires pour faire appel de ces décisions.

Logotype de la Cour de justice de l'Union européenne.

Institutions économiques

• La Cour des comptes contrôle l'utilisation correcte et légale du budget de l'Union européenne voté par le Parlement européen ; elle se réunit à Luxembourg.
• La Banque centrale européenne est responsable de la politique monétaire et de la gestion de l'euro ; elle se réunit à Francfort.

• 
  Logotype de la Cour des comptes.
• 
  Logotype de la Banque centrale européenne.

Autres institutions

Ces institutions ne sont pas réglées par le traité sur l'Union européenne :

• Le Comité économique et social exprime les opinions de la société civile européenne dans les domaines économique et social. Il regroupe 353 membres nommés pour 4 ans à Bruxelles dont des représentants d'entreprises, des agriculteurs, des artisans ou des représentants de familles.
• Le Comité des régions représente à Bruxelles les communes, les départements et les régions d'Europe et regroupe 353 membres nommés pour 4 ans.
• Le médiateur européen traite les plaintes des citoyens européens concernant le mauvais fonctionnement des institutions européennes. Il officie à Strasbourg et est nommé pour 5 ans par le Parlement européen.
• La Banque européenne d'investissement finance les grands projets de l'Union européenne ; elle siège à Luxembourg.

Comment se prend une décision européenne ?

1. Les 27 chefs d'État et de gouvernement, assistés du président du Conseil Européen et de celui de la Commission Européenne, fixent les grandes orientations de la politique européenne lors d'un Conseil européen.
2. Les 27 commissaires de la Commission européenne proposent les lois et contrôlent leur application un fois qu'elles ont été votées par le Conseil de l'Union européenne. Ils sont coordonnés par le Président de la Commission, qui désigne six vice-présidents parmi les commissaires (analogue à des ministres d'État).
3. Les 705 députés européens donnent leur avis sur les propositions de la Commission européenne.
4. Les 27 ministres, ceux relevant du portefeuille concerné suivant le thème la formation, votent les projets de décisions, appelés directives ou règlements lors d'un Conseil de l'Union européenne.

À noter que le projet peut faire des allers et retours entre le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne.

On distingue deux méthode institutionnelle d'adoption d'un texte, valable suivant les domaines :

1. Méthode communautaire :
   • La Commission dispose dans ce cas du monopole d'initiative législative ; sans proposition de sa part, le Conseil ne peut en rien statuer.
   • Le Conseil des ministres statue sur la proposition initiale de la Commission. La plupart du temps à la majorité qualifiée, mais il subsiste quelques cas d'unanimité requise.
   • Le Parlement européen est associé au processus à travers la procédure législative ordinaire, qui fait de lui quasiment une chambre basse, comparativement aux Parlements nationaux.
     • Dans les cas de procédure législative spéciale, le Parlement européen rend un avis obligatoire, simple dans le cadre de la procédure de consultation, ou conforme dans celui de la procédure d'approbation.
2. Méthode intergouvernementale (applicable à la Politique extérieure de sécurité commune (PESC) et à la coopération policière et judiciaire en matière pénale) :
   • Le mode de scrutin est principalement à l'unanimité avec la possibilité de l'abstention constructive (retrait d'un État membre).
   • Ce sont le Conseils européens et le Conseil des ministres qui sont compétents pour adopter les actes (en tant qu'instances intergouvernementales).
   • Le Parlement n'intervient pratiquement pas, étant seulement tenu informé du processus.
   • La Commission, sans pouvoir d'initiative, se cantonne au rôle d'observateur. Toutefois, il ne faut pas oublier que le poste de Haut représentant pour la PESC recouvre désormais celui de commissaire aux relations extérieures.

La majorité qualifiée désigne une condition de double majorité lors d'un vote pour valoir adoption :

1. 55 % des États membres (actuellement 15 pays sur 28)
2. qui représentent au moins 65% de la population totale de l'Union européenne (ce qui évite le biais de la coalition de petits pays).

• À l'inverse, une minorité d'au moins quatre pays (représentant au moins 35% de la population européenne) peut se regrouper pour bloquer une décision.

Procédures législatives

Procédures législatives
Procédure législative ordinaire	Deux lectures du Parlement et du Conseil. Si désaccord, mise en place d'un comité de conciliation paritaire. Le rejet du projet par l'une des institutions entraîne la caducité du texte.
Procédure de consultation	Simple consultation du Parlement avant adoption. Obligatoire si prévue par les traités, et préalable à toute décision. Avis soit favorable, soit défavorable, ou proposition d'amendements. Avis simple, qui ne lie pas le Conseil
Procédure d'approbation	Avis conforme du Parlement avant adoption du texte. Simple alternative entre rejet ou acceptation de la proposition, sans modification. Approbation qui lie le Conseil, réunissant la majorité absolue des suffrages exprimés

Actes dérivés de l'Union européenne (législation)

• Le règlement s'adresse à l'ensemble des États membres et aux personnes physiques et morales de manière générale. Il est directement applicable et obligatoire dans tous ses éléments
• La directive s'adresse à tout ou partie des États membres. Elle est obligatoire quant aux résultats à atteindre, mais laisse libre les États quant aux moyens utilisés, à travers un acte de transposition.
• La décision s'adresse à tout ou partie des États membres, ou à certaines personnes physiques et morales. Elle est directement applicable et obligatoire dans tous ses éléments.
• La recommandation s'adresse à tout ou partie des États membres, à d'autres institutions européennes, et/ou aux particuliers. Elle n'a pas de portée obligatoire.
• L'avis s'adresse à tout ou partie des États membres, à d'autres institutions européennes, et/ou des destinataires indéterminés. Il n'est pas doté de porté obligatoire.