Cadres généraux des finances publiques/Le cadre conceptuel

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Les théories keynésiennes et leur influence sur les finances publiques

Figure marquante de la science économique du XX^e siècle, John Maynard Keynes (1883 1946) a renouvelé l'analyse théorique de l'économie. Issu d'un milieu universitaire élitiste et libéral, Cambridge, haut-fonctionnaire du ministère des Finances britannique, il était arrivé à l'âge des responsabilités dans un contexte particulier : le début du XX^e siècle, et les bouleversements de toute nature causés par le premier conflit mondial. Sa carrière traduit cette conjonction de l'action et de la réflexion, le souci de la pratique et le goût de la théorie, qui l'ont toujours caractérisé. Il fut, en 1919, l'un des représentants de la Grande-Bretagne à la conférence de la paix, et deux ans plus tard, démissionnait de la délégation Britannique pour protester contre le poids, excessif selon lui, des réparations infligées à l'Allemagne. Il devint plus tard Gouverneur de la Banque d'Angleterre, participa à la création du FMI et à la négociation des accords de Bretton-Woods. Il mourut en avril 1946, dix ans après la publication de son ouvrage le plus célèbre : la Théorie générale de l'emploi, de l’intérêt et de la monnaie, où il justifie par des arguments théoriques l'intervention économique de l'État. La célébrité de cette œuvre majeure ne devrait cependant pas faire oublier ses autres livres, entre autres, un Traité sur la monnaie qui date de 1930, et des Essais de persuasion, traduits en France en 1931, et dont certains chapitres sont encore d'une singulière actualité (par exemple sur le chômage technologique).

A) Apport

• a) Analyse de la crise

- Méthode: macro (et non micro). Le comportement d'ensemble d'une économie s'explique par autre chose que l'addition des facteurs des comportements de chacune de ses composantes. C'est le paradoxe des quantités globales: ce qui peut être bon pour un agent ne l'est pas pour un État (excès d'épargne). Le marché n'est alors pas un idéal.

- Éléments de l'analyse: Keynes recherche un équilibre statique de l'éco. Il raisonne à court terme. L'éco est mécanique. Il résume l'éco en 3 problèmes: relations monnaie et crédit-biens et services, agents éco-État, offre-demande. Thèmes classiques, réponses keynés:donnes inverses des classiques. Alors, l'éco réelle dépend de la monnaie, seule la macro est efficace et la demande est déterminante pour la formation de capital, productivité et emploi.

Jusque-là Pigou ou Rueff estimaient que le plein-emploi était un état normal de l'éco entretenu par salaires et taux d'intérêt. L'offre crée sa propre demande (loi des débouchés de Say). Les classiques admettront toutefois que l'emploi varie avec l'activité éco. L'éco suit un cycle: phase ascendante (investissements déterminent l'expansion, accélération de l’industrie des biens et services), un simple ralentissement de conjoncture ralentit toute la production. En phase descendante, salaires, prix, taux d'intérêt baissent. L'équilibre revient si aucune contrainte artificielle n'intervient.

Keynes estime que les éco riches ont tendance à avoir excès d'épargne sur investissement, à cause de l'inégale répartition du revenu national. D'où sous-emploi. Puis, pour Keynes, il y a plusieurs formes d'équilibres éco, dont celui de sous-emploi (équilibre de gaspillage). L'état doit relayer la main invisible du marché. Il doit mener politique volontariste.

• b) Politique de la crise

Idée: emploi et production reposent sur la demande (consommation et investissements). La conso dépend du revenu immédiat d'un ménage et de son comportement d'épargne, avec prévisions d'épargne future. L'investissement dépend du revenu nouveau attendu (efficacité marginale du capital). Particuliers et entreprises font par ailleurs des anticipations comportementales de l'éco.

La lutte face à la crise repose alors sur: -maintien de la demande par des salaires élevés: le salaire n’est pas induit par la loi des rendements décroissants (plus on a de facteurs de production moins on a de productivité) ni la productivité marginale (salaires fixés sur productivité la plus faible: plus il y a de quantité employée à une production, moins on rémunère). Au contraire, baisse des salaires réels donne baisse du conso, donc logique déflationniste. -action globale sur l'éco via l'État: investissements publics (grands travaux) si carence du prié, pour recréer un effet multiplicateur (entreprises engagées dans les grands travaux ont des besoins, emplois, produits qui engendrent emplois...). Multiplicateur est rapport effet direct travaux sur acteurs/effet global sur éco. Le protectionnisme est lié au sous-emploi, où on limite importations, ce qui exporte crise à l'étranger.

-politique monétaire: la productivité marginale du capital doit être supérieure au taux d'intérêt nominal. Le marché ne saurait adapter les taux d'intérêt au contexte technologique, de rentabilité des dépenses du capital, psychologie des acteurs. Seuls les pouvoirs publics sont efficaces. La monnaie doit être dirigée.

B) Postérité

• a) Approfondissements

Par l'école de Cambridge. Souligne les limites néo-classiques qu’ils trouvent irréalistes (marché, concurrence pure et parfaite). Kaldor reprend la théorie de l'épargne et l'actualise: vu le faible niveau d'épargne des années 1960, l'État doit intervenir via la fiscalité pour inciter à épargner.

• b) Synthèse

Samuelson en a fait partie. L'intevrdns:nn de l'État est compatible avec une éco de marché. Génère les théories du corridor ou de l'équilibre général ou optimal.

• c)Héritage

Même si bien des choses ont évolué, restent les découvertes importantes: -importance des anticipations dans les décisions éco; -plusieurs niveaux d'équilibre possibles; -nécessité de l'intervention de l'État pour atteindre un équilibre optimum; -le rôle de la monnaie.

Les théories économiques libérales et leur influence sur les finances publiques

Émergent avec la crise milieu années 1970. Il faut réduire le poids et le pouvoir des finances publiques au profit d'une régulation par le marché. Mais ces théories ont su expliquer les faits sans ramener la croissance réelle, tout en maintenant des questions sociales nombreuses et incontrôlables.

• a) Triomphe

-fondements: pour les physiocrates (18^e) comme François Quesney, face aux corporations de métiers, à la forte pression fiscale sur les paysans, l'absence de liberté de circulation des marchandises (surtout agricoles), l'homme est trop intervenu dans le développement naturel de l'éco. Seule l'agriculture dégage un produit net et les biens doivent pouvoir circuler librement. L'harmonie est issue de l'absence de contraintes. L'État, bien que fort, doit être limité et respecter la liberté du travail et du commerce. Opposition aux thèses mercantilistes colhertistes.

Smith (Recherche sur la nature et les causes de la richesse des nations) estime que l'évolution du monde engendre à une interdépendance des hommes et des peuples; il est donc nécessaire de spécialiser la production dans le cadre de la division du travail. Le système doit donc se fonder sur la coopération et la liberté d'échanges, contrariée par l'État. Il préconise la liberté des produits industriels dans et entre États.

Malthus, Ricardo, Say, Bastiat, tentent la synthèse. La confrontation des intérêts particuliers aboutit, selon eux, à la réalisation de l’intérêt général. Walras, Hayek et Fischer (entre autres) théorisent ces notions dans une approche micro. Ils créent les principes du libéralisme éco: l'État doit se tenir à réaliser des équipements collectifs (voierie, et assurer la sécu des biens et des personnes; l'impôt ne doit servir qu’à couvrir les charges publiques; les dépenses publiques ne doivent pas peser sur la vie éco (donc elles sont couvertes intégralement par des recettes fiscales). L'emprunt gonfle artificiellement le budget et hypothèque la liberté des générations futures: c’est un impôt différé ou une source d'inflation. L'équilibre doit être strict (ni excédents ni déficits).

-Renouveau des années 1970: crise matérielle et théorique du keynésianisme. Cf Friedmann, Chicago, le Public Choice (Virginie). Il résulte de l'État-providence une rigidification: il empêche initiative, car il contrôle tout. La réglementation est à l'origine de coûts pour les agents éco. L'épargne profite trop au secteur public plutôt qu'aux entreprises. Les emprunts ont un effet pervers à cause de l'anticipation d'impôts plus élevés et du taux d'intérêt plus haut. Il faut donc réduire la dépense publique, diminuer la charge fiscale. Les institutions, selon les écoles, doivent se comporter comme des acteurs ordinaires sur le marché, voire disparaître (libertariens comme Friedmann). Libertariens: anarchisme prudhonien et libéralisme. Anti-État, impôt sauf si consenti individuellement par chacun. Veulent la privatisation des SP, décentralisation absolue. Veulent un monde de petites entreprises. Antimilitaristes. La liberté engendre naturellement l'ordre. Hayek (1899-1992): les sociétés s'organisent de l'intérieur par elles-mêmes. Un ordre social spontané doit mûrir sans décret d'une puissance supérieure qui ne peut connaître la complexité de ses rapports, relations, ses mutations constantes. Incertitude totale, absolue. Public choice (Buchanan): l'État doit s'intégrer au marché éco pour se débureaucratiser (modes de gestion, décentralisation, réduction du secteur publique). La dépense doit être plafonnée et l'équilibre budgétaire un impératif. Il faut déréglementer, réduire l'intervention de l'État. L'élection telle qu'elle existe exige une recherche d'info trop coûteuse et ralentissant la décision. Il faudrait faire paraître les illusions fiscales (universalité, unité, non affectation...). N'y'a-t-il pas alors risque de monfusion politique-éco ? Réduisant la société à éco ?

• b) Fin des illusions

Le marché ne s'est pas montré apte à assurer la croissance et le plein-emploi. L'État n'a pas pu le faire durablement. Les difficultés entraînent la pression des populations, notamment au regard de l'emploi, et mettent à l'épreuve les théories et modèles rationnelles. Le problème devient éco, social et politique. La place du secteur public et l'articulation solidarité-liberté se pense en termes politiques. Laffer et Tullock réhabilitent donc l'État sans appeler à un retour à l'État-Providence. Trop de variables, de maths, de modèles complexes, incapables de donner de réelles solutions. Le marché pose la question de la qualité de vie: quel lien social (acteurs éclatés)? Quelle stabilité? D'où naît la croissance endogène.

• b) Réhabilitation de la dépense publique et affirmation de la question sociale

On reproche aux théories du marché d’avoir oublié l'utilité de l'État, par exemple pour la construction d'infrastructures de transport. Certains investissements publics stimulent la compétitivité. La dépense publique n'a aujourd’hui pas une bonne image. L'État serait gaspilleur, mauvais gestionnaire, inefficace, nuisible. Mais facteur d'inégalités, exclusions, désordre. La dépense publique s'en trouve réhabilitée. Le contexte tend aujourd’hui à légitimer la dépense lorsqu'elle a une finalité sociale. Le politique s'orienterait aujourd’hui vers la prévision, la programmation, l'investissement pluriannuel...