Cadres généraux des finances publiques/Les cadres juridiques et institutionnels

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Les principes budgétaires : définition et enjeux

Ces règles visent à encadrer le pouvoir de décision des administrations publiques en le soumettant à un budget.

le principe d'annualité

Le principe

Ce principe permet un contrôle suffisamment fréquent par l'autorité budgétaire. Mais au-delà du but politique, il présente un réel intérêt technique : l'année est une période permettant la prévision, la comparaison, la rectification. L'annualité est du reste respectée dans de nombreux pays.

Après avoir fait débuter l'année le 1^er avril de 1929 à 1933, on est revenu sur l'année civile pour le budget de l'État (art1 al2 L.O.L.F.). L'annualité du budget de l'État est posée par les art. 1, 6, 34, 39, 41, 44 L.O.L.F..

L'annualité pose cependant quelques problèmes : parfois le principe d'antériorité ne peut pas être respecté. C'est souvent le cas des CT. Le budget est parfois modifié en cours d'année (loi rectificative, décision modificative). L'exécution du budget d'une année déborde sur l'année suivante. Longtemps on a pratiqué l'exercice illimité (les comptes n'étaient clos qu'après que toutes les opérations décidées une année soient terminées). Aujourd’hui on pratique la gestion : on clôt les comptes le 31 décembre avec les opérations effectuées. Certaines opérations en cours peuvent être rattachées à l'année civile si elles sont achevées dans les 1 à 2 mois. Le principe de continuité des exercices oblige à intégrer les résultats de l'exécution d'un budget dans celui de l'année suivante.

En principe, les crédits non utilisés sont donc annulés. En pratique, on fait des report de crédits. Parfois, certains crédits sont reconduits d'une année à l'autre (avec le "services votés").

Le principe d'annualité est aujourd’hui fortement remis en cause : les opérations d'investissement sont plus longues qu'une année, les budgets contemporains sont trop complexes pour être préparés et votés rapidement, le budget doit pouvoir être géré de manière souple. C'est pourquoi d'aucuns proposent un budget pluriannuel (coïncidant à un programme gouvernemental, un mandat). Mais techniquement, la difficulté des prévisions amènerait à souvent fortement rectifier ce budget. Politiquement cela pourrait asseoir des situations administratives. D'autres préconisent un budget biennal comme pour l'ONU, en Allemagne. Certains ont plutôt choisi de voter certains crédits pluriannuels. L'UE parle de "crédits dissociés": les uns sont des autorisations d'engagement ou de programme (investissement), les autres sont les crédits de paiement annuels mais reportables. C'est ce que font l'État, l'UE, les CT (ordonnance du 26 août 2005) et des EP.

Enfin, on pourrait insérer le budget dans un cadre pluriannuel indicatif (contrats, programmation sectorielle ? art7 L.O.L.F.), lois d'orientation, programmes triennaux (UE).

Application aux finances de l'État

Soumis à l'annualité, des aménagements existent : d’abord, on a pratiqué des ouvertures provisoires fractionnées (l'État ne parvenant pas à respecter l'antériorijé), douzièmes provisoires, trimestriels ou semestriels, aujourd'hui, on fait des lois rectificatives (1 et 35 L.O.L.F.), obligatoires en cas de déviations « significatives » de l'exécution du budget des lignes fixées par la LF (464 DC, 27 décembre 2002). Elles ratifient les décrets d'avance de l'exécutif. Ensuite, l'exécution du budget n’est pas arrêtée au 31 déc mais, pour les LF rectificatives adoptées en décembre, 20 jours + tard. Le décret n^o 2007-687 du 4 mai 2007 dispose que la comptabilisation des recettes et des dépenses au cours des 20 jours (réductibles par le MINEFI) ne vaut que pour ordonnancements, mandatements, perceptions de recettes non fiscales du dernier trimestre de l'année écoulée. Enfin, on peut pratiquer des engagements par anticipation (art9 L.O.L.F.). Des dérogations existent aussi: d’abord, des crédits valent pour plusieurs années (crédits pluriannuels ou dissociés distinguant engagement d'investissement et de paiement, contrats pluriannuels). Cela interdit toutefois les adjonctions à l'investissement et les reports automatiques. Ensuite, les reports de crédits non utilisés ajoutés aux nouveaux (par arrêté du MINEFI et du ministre intéressé avant le 31 mars, et pas sans limite comme sous l'ordonnance de 59 où on allait jusqu'à octobre). Ils concernent un même programme ou les mêmes objectifs sans augmentation de dépenses de personnel. 3% des crédits de paiement sont reportables, plus si autorisation du parlement.

D'ailleurs, le cadre budgétaire reste pluriannuel. On a pratiqué ainsi le plan (financé par des programmes d'exécution), schémas de services collectifs et lois de programmes (secteurs stratégiques ou prioritaires).

Application aux collectivités territoriales

Un budget primitif est adopté après le début de l'exercice, donc mesures provisoires institutionalisées), modifié par des décisions modificatives (avant délibérations spéciales), rassemblées dans un budget complémentaire adopté vers l'automne. L'art. L1612-11 CGCT permet de faire passer avant le 22 jan des dépenses de fonctionnement en engagements faits avant le 31 déc. L'année est prolongeable (rattacher des dépenses à celles de l'année précédente pour l'investissement, les dépenses déjà engagées ou rémunération de services faits). On peut reporter à l'exercice suivant (finir l'année suivante des prélèvements ou engagements non mandatés). La rigidité de l'annualité est enfin atténuée par le principe de continuité des exercices. On reprend donc à partir des résultats de l'exercice précédant (L2311-5 et L3312-6 CGCT, loi de 1999). Les résultats de la section de fonctionnement financent le déficit de celle d'investissement. La pluriannualité a aussi été introduite : les dépenses d'investissement peuvent comprendre des crédits de paiement et autorisations de programme. Les autorisations de programme sont la limite supérieure des dépenses d'investissement (dépenses se rapportant à une immobilisation ou ensemble d'immobilisations acquises ou réalisées par la collectivité, ou à des subventions d'équipement versées à des tiers). Les crédits de paiement sont la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l'année et couvrant des engagements contractés pour des autorisations de programme. De même, les dotations de fonctionnement peuvent comprendre des autorisations de programme ou crédits de paiement. Sans autorisation de programme, les CT peuvent voter des délibérations de programme. Elles sont indicatives et ne donnent lieu à aucune dépense.

le principe d'unité

Ce principe, en vigueur depuis le décret du 19 juin 1956, exige que le budget soit présenté en un seul document. Il vise un contrôle efficace. Aujourd’hui il se tient à exiger un ensemble de documents car il inclut des budgets annexes, les comptes spéciaux, documents de développement. Le principe est aussi menacé par la multiplication des rectificatifs.

Pour les CT, on utilise les budgets annexes pour des opérations individualisées. Certains sont obligatoires (SPIC, assimilés pour la TVA, régies directes/indirectes, concessions, fruit de démembrements - sections, arrondissements... -). D'autres sont facultatifs pour individualiser la gestion d'un SPA, EPIC... La multiplication des budgets annexes soulève la question de l'exactitude des budgets et à la globalisation. Régie : personnalisée via EP ou non (budget annexe). On pratique aussi les affectations de recettes. Des ressources sont obligatoirement affectées à des dépenses d'investissement, d'autres à des dépenses prédéterminées ou isolées en budgets annexes. Permet la tutelle étatique. La règle de l'affectation demeure pour les concours financiers, certains prélèvements (service rendu, amendes de police...). Les CT doivent faire figurer à la section d'investissements, les emprunts et remboursements, mais pas les avances de trésorerie.

le principe de spécialité

Le principe

La spécialité comptable impose d'indiquer avec précision le détail des opérations prévues. La nomenclature budgétaire doit donc être fine (du coup volumineuse) et significative.

Celle juridique impose que les crédits soient ouverts de manière détaillée à travers des programmes (État), chapitres et articles (CT). On peut voter un ensemble de crédits ensuite ouverts en détail. C'est ce que fait l'État. On peut aussi présenter les crédits de manière détaillée mais les ouvrir globalement. Il s'agit d'équilibrer souplesse et contrôle.

Application à l'État

La traduction de ce principe réside dans les programmes de la LF, prévus par la L.O.L.F.. Avant on votait les crédits en bloc ou par ministère (nouveaux), puis des décrets répartissaient par chapitres ouverts et par nature. La L.O.L.F. a créé un budget de résultats, se substituant à celui de moyens. cf. structure loi finances. L'article 7-IV qui définit la répartition par programmes accepte des exceptions au caractère irrévocable du crédit sauf par loi : le ministre sous-répartit librement ses crédits par arrêté, un décret du PM peut, sur rapport du MINEFI et après info des commissions du Parlement, modifier la répartition des crédits et emplois entre programmes de ministères distincts (art. 12-II L.O.L.F.), annuler des crédits devenus sans objets (art14 L.O.L.F.) ou menaçant l'équilibre budgétaire prévu par la LF. En outre, la répartition des crédits n’est pas uniquement spécialisée. Dans la mission dite « crédits globaux », on a les dotations accidentelles pour faire face à des calamités imprévisibles (art. 7-1-1 L.O.L.F.) réparties par programmes et par décret sur rapport du MINEFI; dotations pour mesures générales en rémunération (art. 7-1-2 L.O.L.F.) répartie par arrêté du MINEFI. Un décret peut faire des virements de crédits (2%) entre programmes d'un même ministère. Mais il y a fongibilité asymétrique : on fait des virements entre crédits relatifs au personnel. Certains crédits peuvent être dépassés librement : ceux évaluatifs de dépenses obligatoires (charges dettes, restitution en dégrèvement, garanties, comptes ouverts aux États et BC zone franc) (cf art. 10 et 24 L.O.L.F.). Ces décrets interviennent généralement en cas d'urgence, sur avis du CE et des commissions des finances du Parlement (dans les 7 jours), pour dépasser de 1% maxi la totalité des crédits prévus sans détériorer l'équilibre budgétaire (sauf nécessité impérieuse « art. 13 L.O.L.F. »). La ratification des décrets est à faire dans la plus proche LF.

Application aux collectivités territoriales

On spécialise par chapitre et articles. On subdivise par nature ou fonction. Il faut ouvrir les crédits par articles et spécialiser l’article pour que les crédits soient ouverts par article. L'exécutif ne peut ainsi par virer des crédits d'un chapitre à l'autre sans autorisation de l'autorité délibérante. En région cela peut se faire dans une même section, à hauteur max de 7,5% des dépenses. Le virement entre articles non spécialisés est en revanche possible. Pas de crédits évaluatifs dans les budgets locaux. Le crédit pour dépenses imprévues est possible.

le principe d'universalité

Ce principe englobe la non-affectation et la non-compensation. Corolaire du principe d'unité, il exige que le document présenté soit sincère et global.

C'est la sincérité des évaluations (pas de surestimation ou de sous-estimation des dépenses et des recettes), relative puisque le budget basé sur la prévision, et subjective ; celle du périmètre (toutes les dépenses, tous les services). Du coup, il faut des lois rectificatives en cas d'écart exécution-prévisions, prendre toujours en compte les conséquences économiques des lois + règlements durant l'année (art. 33 L.O.L.F.).

La sincérité du périmètre (toutes les recettes et toutes les dépenses) est imparfaite : d’abord certains ajustements de trésorerie sont exclus (art25 L.O.L.F.), les personnes publiques n'indiquent pas les dépenses de leurs satellites ayant la personnalité juridique (budget autonome finançant des EP et asso, prélèvements obligatoires finançant les EP). Puis, les débudgétisations vont dans le même sens, mais depuis la charte de budgétisation de 2001 (imposée par art. 51-2 L.O.L.F.), on peut comparer les périmètres des exercices successifs. Principe inutile aujourd’hui avec la pratique des emprunts à long terme en majorité (art. 25 L.O.L.F. fixe un plafond d'emprunts négociables et de variations). Toutefois le CC pose une limite à la débudgétisation de l'État : les dépenses permanentes (personnel) ne peuvent être débudgétisées (351 DC, 29 décembre 1994). La suppression des taxes parafiscales va dans ce sens. Enfin la pratique de prélèvements sur recette pose problème : l'État verse à certains organismes des recettes perçues sans qu’elles ne figurent au budget mais seulement dans l'annexe. Depuis 1969, concerne des fonds de compensation pour les CT, UE. 2/3 des concours financiers de l'État aux CT. L'art. 6 L.O.L.F. autorise cette technique mais uniquement pour les CT et l'UE (pas la sécu). L'art. 34-1-4 exige que les charges publiques soient déterminées précisément. Par contre pas d'irrecevabilité financière.

Enfin sincérité de présentation : pas de contraction, de compensation. On ne présente pas qu'un solde qui n'indique ni le montant total ni la nature (éventuellement prohibée) des opérations. Pour les CT, cela signifie de budgétiser les charges et produits de fonctionnement ayant une incidence sur le résultat à l'exercice en cours pour lequel il y a eu service fait ou droit acquis (donc même si mandatement ou titre de recette non fait pour éviter les retards volontaires). Donc l'ordonnateur émet en fin d'exercice un titre se rattachant à l'exercice précédent. Les charges et produits constatés d'avance sont, à l'inverse, exclus. Les seules dérogations concernent, selon l'art16 L.O.L.F., les comptes spéciaux de l'État (art. 19 24 L.O.L.F.), les budgets annexes (art. 18 L.O.L.F.). Ils sont contrôlés puisque créés ou supprimés par le Parlement. Ces budgets sont présentés en 2 sections (opérations courantes et ... en capital), ils font l’objet d'un plafond d’emplois. Les comptes spéciaux du trésor sont des écritures rapprochant certaines recettes de dépenses pour suivre certaines opérations pendant tout leur déroulement. Parmi ces comptes, on a :

• les comptes à crédits (y sont affectés recettes et crédits). Chaque compte est une mission, les crédits affectés par programmes. Aucun virement ni transfert n'est possible entre eux, tout comme entre les budgets annexes. Ils se divisent en comptes d'affectation spéciale (art. 21 L.O.L.F.) où des recettes particulières sont affectées, comprenant la gestion des participations financières de l'État et versements d'autres postes du budget et comptes de concours financiers (retracant les prêts et avance de l'État), art. 24 L.O.L.F., crédits limitatifs sauf pour les comptes ouverts aux États et BC avec accord monétaire (zone franc et euro),
• les comptes réalisant une affectation et une compensation : comptes à découvert classés traditionnellement dans les comptes à caractère temporaire. Restent les comptes de commerce (art22 L.O.L.F.) retraçant les dépenses IC (SPIC) accessoires, 11 en 2007, dont l'art. 22-1 interdit les opérations d'investissement financier, de prêt (sauf dérogation par LF), comptes d'opérations monétaires (art. 23 L.O.L.F.).
• Procédures comptables particulières: fonds de concours (17-1 L.O.L.F.) qui sont des participations, legs, dons d’emploi (numéraires grevés de charges), pour l’intérêt général versées volontairement par quelqu’un, accepté par l'État et donnant lieu à des crédits par arrêté du MINEFI, devant être inclus dans la LF partie évaluations mais pas dans le solde ; attributions de produits (17-III L.O.L.F.) où sont affectées par décret des recettes issues d'une prestation (autorisée par un texte), c’est l'ancien fonds de concours (600 début années 1990, par assimilation et non concours, n'apparaissant pas dans la LF). Les attributions de produits (qui aidaient à payer le personnel du MINEFI en plus), ont été budgétisées en 2000. On trouve en 3^e lieu les rétablissements de crédits (art. 17-IV L.O.L.F.) sont des remboursements aux services de l'État de sommes indues, annulant ainsi l'opération et donc réaffectées, du coup un service peut être incité à se défaire d'un bien au profit d'un autre.

Les budgets annexes se financent sans impôt ni ressources du budget général. Subsistent aujourd’hui 2 budgets annexes : Contrôle et exploitations aériens et publications officielles et information administrative.

C'est aussi la non-affectation : toutes les recettes doivent être versées dans une caisse unique et on décide des dépenses sans distinction d'origine des fonds. Cela permet la solidarité, de couvrir un dépassement de recettes du bénéficiaire, de laisser l'autorité budgétaire décider les dépenses de chaque service. Mais l'affectation est au contraire un moyen de tutelle des CT, donc elles y sont obligées : affectation des recettes d'investissement à certaines dépenses. L'État déroge aussi au principe car il faut bien affecter pour calculer coût et rendement de certains services (marchands ou autres). Politiquement, son non respect a permis de faire accepter de nouveaux prélèvements (dépense pour une nouvelle cause....). Le CC impose d'ailleurs de dire quel objectif est visé par une disposition fiscale avant de la voter. Dans le même sens, tous crédits sont votés en connaissance des effectifs du service destinataire.

Les principes comptables : définition et enjeux

Il s'agit ici d'aisurer la régularité des dépenses et le respect de la décision politique, légitime, par les administrations et l'exécutif. Elles sont fixées par le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (qui a remplacé un décret du 31 mai 1862, lui-même successeur d'une ordonnance du 31 mai 1838). Il s'applique à l'État (à nuancer par L.O.L.F.), aux CT, aux EP. Leur respect varie selon les EP: les EPA y sont soumis, certains EPIC moins, d'autres pas (ceux proches des entreprises publiques). La Sécu se compose d'EPA nationaux et de caisses régionales et locales de droit privé aux règles comptables spécifiques.

le principe de séparation ordonnateur/comptable

Les ordonnateurs

Les ordonnateurs publics sont les administrateurs qui ont qualité pour ordonner les dépenses et des recettes. Ils sont donc souvent prépondérants dans la décision d’utilisation des crédits ouverts. Pourtant ils sont moins facilement responsables que le comptable, car leur pouvoir est discrétionnaire et moins lié. On distingue ceux principaux (ministres, exécutifs des collectivités locales et établissements publics), secondaires (préfets, administrateurs de commissariats de gendarmerie, directeur général du génie militaire, hauts fonctionnaires de centrales, ambassadeurs, TPG, receveur, agents des services financiers et fiscaux) recevant des délégations par les principaux, et particuliers (pouvoirs publics constitutionnels, présidents d'AAI), indépendants de fait dans leur gestion du budget puisque sans hiérarchie. Ils peuvent déléguer à des délégués ou des suppléants. Les principaux émettent des ordonnances de paiement ou de délégation. Ceux secondaires émettent des mandats de paiement. Ils peuvent déléguer aux responsables ministériels régionaux leur signature, lesquels peuvent subdéléguer. Les deux peuvent faire des réquisitions de paiement. Le préfet peut créer des délégués interservices (DIS) pour une meilleure compération. Le vice-président du CE est ordonnateur principal; ceux des CAA et TA sont secondaires.

L'ordonnateur n'est poursuivi que pour quelques irrégularités.

• Toute personne maniant ou détenant directement ou non des fonds publics sans titre légal (maire encaissant une recette, comptable dépensant sans compétence, ) est dite gestionnaire de fait et peut, par exception, comparaître devant le juge des comptes (23 août 1834, ville de Roubaix, art60-XI modifié par art146 loi finances rectificative pour 2006, loi de finances du 23 février 1963). Elle encourt la responsabilité des comptables en titre (cf. ci-dessous) et une amende (L131-11 L231-11 CJF), des sanctions pénales (433-12 code pénal) comme 3 ans d prison et 45000E d'amende pour. La procédure est publique, orale, le jugement est rendu sans le ministre ni le magistrat rapporteur. Il y a prescription au bout de 10 ans (L. 131-2 et L.231-3 du CJF). Après avoir reconnu l'ordonnateur gestionnaire de fait, il condamne solidairement les personnes impliquées au débet (recours gracieux possible), ´sauf en cas de bonne foie et d'utilité publique reconnue par le le parlement (loi de règlement), ou l'organe délibérant, suspension d'ordonnateur (un maire ou président de CT doit confier à un vice jusqu'à quitus de sa gestion
• Tout ordonnateur ayant dépassé les crédits, engagé irrégulièrement, été malhonnêteté au profit d'autrui, peut être jugé par la CDBF et condamné à une amende (pas disciplinaires, pas pénales, il faut saisir le proc de la république pour ça), sauf ordre écrit de l'autorité supérieure dûment informée de l'affaire. Alors la responsabilité de l'autorité se substitue à la leur. La cour n’est pas compétente pour juger de l'activité principale et ses accessoires des administrateurs et présidents bénévoles des sécu et organismes de bienfaisance, les exécutifs État et CT,sauf s'ils entravent une décision de justice (art78 loi 29 jan 93). La mauvaise gestion est non sanctionnable. Sur le plan procédural, la saisine part du président d'une chambre du Parlement, ministère, cour des comptes, chambre régionale des comptes, procureurs, au parquet (qui peut classer après saisine, instruction, avis des autorités supérieures). L'arrêt est lu en audience publique et publiable au JO. S'applique la théorie de la disqualification structurelle comme pour toutes les juridictions financières: désaisine de la Cour au profit du CE mm si elle est compétente à cause de dénonciations précédentes de la même affaire dans des observations publiques. La cour statue en section ou formation plénière (renvoi d'un président de section, affaire susceptible de recours en révision ou pourvoi en cassation).
• L'ordonnateur peut aussi engager une responsabilité pénale (concussion, prise illégale d'intérêt, atteinte aux règles des marchés publics, soustraction/détournement de biens), civile (18 mai 1850 ministre, 10 août 1922 autres, pour dépassement de crédit ou certification inexacte), politique, disciplinaires.

En pratique, il est difficile de mettre en œuvre ces responsabilités: trop lourdes, sanctions disproportionnées, couverture hiérarchique car inadéquation entre efficacité et régularité, trop de sanctions inhiberait les initiatives.

Les comptables publics

Les comptables sont responsables pécuniairement et personnellement (donc hérédité) des dépenses qu’ils font ou que font leurs subalternes (art146 loi 30 décembre 2006 modifiant art60 loi 23 février 1963). La responsabilité est engagée pour déficit de caisse, dépense irrégulière, recette non renouvelée, paiement à un tiers ou d'un commis d'office à cause d'une erreur du comptable (art60-1 loi de 1963), agissements du prédécesseur s'ils y ont mis une réserve dans les 6 mois. Leur responsabilité est amoindrie pour les « opérations des comptables publics et des correspondants centralisés dans leur compta », actes du comptable de fait s'ils en ont eu connaissance et ne l'ont pas signalé. Il faut une grave négligence pour qu’ils soient responsables des régisseurs (décret 21 juin 2004, loi finances rectificatives du 30 décembre 2006). Il y a exonération sour prescription ou force majeure constatée par juge, MINEFI, ministère de tutelle (art146 loi de 2006) (valable avant jugement de la Cour des comptes et non plus sur décharge de responsabilité a posteriori auprès du ministre) où État endosse la responsabilité. Un comptable soupçonné responsable par le juge, MINEFI ou TPG doit payer les sommes manquantes (sauf sursis de versement accordé par le TPG, mesure conservatoire, l'admission en non-valeur ou surséance par le TPG/DGI/douanes régionales, décret du 21 oct 1999 (l'État ou l'organe délibérant d'entreprise secondaire ne fait pas payer ce qui est indépendant de la volonté du comftable (solvabilité..))). Dans la procédure, l'admi intervient en 1^er sur saisine par l'arrêté de débet ou l'admisiion en non-valeur, pu.is le juge des comptes sans saisine.

Ils sont nommés ou agréés par le MINEFI (qui contre-signe aussi les textes réglementant leur nomination). Ils relèvent donc tous de l'État. Ils sont issus des administrations intéressées et non forcément du MINEFI.. Ils contrôlent la régularité financière des ordres de dépense des ordonnateurs. Ils doivent refuser d'obéir à ceux irréguliers. E1x seuls détiennent et manient les fonds publics avec les régisseurs d'avances (nommés par l'ordonnateur sur accord du comptable, parmi ses agents pour encaisser les recettes non fiscales et dépenser des fonds faits par le comptable). On a aussi ceux spéciaux du trésor (trésorerie générale des créances spéciales du trésor). Les comptables du trésor se distinguent de ceux de la défense (payeur général des armées, par décret sur accord du MINEFI+défense parmi les fonctionnaires volontaires du MINEFI). Un ordonnateur qui s'imiscerait dans la comptabilité serait comptable de fait, passible de sanctions pénales ou d'un arrêté de débet selon le régime de la gestion de fait (le contentieux relève du juge admi non suspensif, celui sur ses conditions formelles d'émission relève du juge judiciaire, suspensif). Le régisseur doit reverser au comptable les recettes et lui rendre des comptes, formalisés par un titre de régularisation émis par l'ordonnateur. Du fait de leur responsabilité, les comptables ne sont pas soumis à l'obéissance hiérarchique des ordonnateurs (CE, 6 avril 1962, Société technique des appareils centrifuges industriels).

Dès l'ordonnance du 14 septembre 1822, il y a incompatibilité entre les fonctions d'ordonnateur et de comptable.

Les comptables peuvent liquider sans ordres les dépenses soumises à procédures spéciales. Il peut leur arriver dans les EP de diriger les services financiers de l'ordonnateur. Il ne prend ceci dit jamais son rôle, sauf en recettes où il peut donner certains ordres de prélèvements. À l'inverse, dans certains cas, l'ordonnateur peut manier des fonds (surtout dans l'armée).

Atténuations du principe

On reproche à ce principe de maintenir un pouvoir réel du ministère des finances sur les adminiitrations et d'empêcher certaines opérations de l'ordonnateur sous prétexte de régularité (et pas de légalité). Il est vu incompatible avec les impératifs de performance. Le règlement financier communautaire du 25 juin 2002 a responsabilisé les ordonnateurs en supprimant le contrôle préalable à leurs dépenses.

De toute façon, les ordonnateurs ont depuis longtemps un certain pouvoir financier. Les régies de recettes et/ou d'avance, régies par le décret n^o 92-681 22 juillet 1992 et une instruction codificatrice du 29 juin 1993, résultent d'un arrêté du MINEFI+ministre intéressé qui confie à l'ordonnateur principal ou au préfet, sur avis du TPG, une somme permettant d'accélérer en cas de retard procédural de comptabilité publique. Les fonds à statut particulier sont alloués aux autorités constitutionnelles et au PM, et surtout aux corps de troupe, et sont payés par le TPG sur justifications Sommaires et ne sont pas des « deniers publics » mais militaires/ministériels. Les excédents restent au corps qui les a, ne sont pas reversées au budget. On les utilise pour l'entretien des personnels, matériel, casernements, fluides (avec intercompensation), l'alimentation, prestations familiales, soldes, (fonds d'avance versés chaque mois même par anticipation de l'année suivante). Recomplétées par arrêté.

Outre les atténuations précitées à cette séparation traditionnelle, elle se trouve contrariée par l’introduction par la L.O.L.F. d'un responsable de programmes. Ils sont désignés par les ministres et sont directeurs ou SG de centrales. La déclinaison de chaque programme à l'échelle territoriale passe par des BOP (budgets opérationnels de programmes). Ces BOP sont sous la responsabilité d'un administrateur qui est responsable face au responsable de programmes sur des objectifs déterminés. Ils ont du coup les moyens du responsable national et sont ordonnateurs délégués. Chaque BOP se divise en UO (unités opérationnelles) dont le responsable agit sous ordre de celui du BOP.

le principe de l'unité de caisse

Principe selon lequel chaque poste comptable ne dispose que d'une seule caisse et les fonds doivent y être utilisés indistinctement selon le besoin.

Les principes fiscaux : définition et enjeux

le principe du consentement et de légalité de l'impôt

Le principe du consentement est issu de la féodalité et pose que le monarque ne peut prélever l'impôt sans le consentement d'instances représentant les populations ou catégories sociales concernées. D'abord affirmé en Angleterre dans la Grance Charte de 1215, il l'est à nouveau en 1628 dans la Pétition des droits et permet au Parlement de contrôler les dépenses du roi, et bientôt de lui en donner une autorisation périodique. Il sera définitivement consacré en 1689 dans le Bill of Rights.

En France, si le principe est affirmé dans la même période, le roi obtient le droit d'un prélèvement permanent au XVème siècle. Les États généraux perdent ce contrôle.

L'article 14 de la DDHC le pose définitivement en France « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l'emploi, et d’en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Pour autant il ne sera guère respecté, la dépense étant souvent considérée comme le « domaine réservé de l'exécutif. » Il reçoit donc une autorisation générale de dépense.

Il faudra attendre la Restauration pour une application effective. En 1817, le Parlement peut voter les crédits par ministère et non plus globalement. En 1827, c’est par section de ministèr, en 1831 par chapitre. En 1817, le Parlement peut aussi voter la loi de règlement et ainsi contrôler les dépenses de l'exécutif.

En 1852, les crédits sont à nouveau votés par ministère et en 1861, par section de ministères. Le vote par chapitre ne reviendra qu'en 1869.

Le Parlement verra son pouvoir maximal avant la Première Guerre mondiale: il contrôle l'exécution des finances publiques, utilise les crédits comme arme politique, s'immisse dans la rédaction des lois de finances. Après, il perdra du pouvoir, suite aux réformes dues au nouvel interventionnisme économique.

L'ordonnance de 1959 consacrera cette évolution: le gouvernement peut faire voter la loi de finances rapidement au sein d'un cadre budgétaire et comptable assaini. Le vote par chapitres est abandonné, la loi en contenant 1000 contre 150 en 1831.

Depuis la L.O.L.F., le gouvernement a gardé le monopole de l'initiative budgétaire et financière. Le Parlement dispose surtout d'un pouvoir de contrôle.

Lui a succédé progressivement le principe de légalité fiscale. Ce principe, inscrit à l'art34 de la Constit de 1958, pose que tout prélèvement doit se fonder sur des règles posées par une loi. La loi fixe les règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ». Les éléments esseniels de la fisca.ité, mêma locale, relèvent donc de la loi. Le gouvernement ne aurait ouqepasser sa compétence; le législateur méconnnaître la sienne. Elles tiennent pour le législateur aux limites du taux d'imposition, pas à sa fixation exacte (relevant de l'exécutif).

Bien sûr la mise en œuvre de la loi peut passer par un règlement, produit pour faire face à la technicité de la fiscalité par l'État ou les CT. Le gouvernement peut aussi prendre des ordonnances fiscales (art38 Constit) et interpréter les normes par voie de circulaire.

La légalité fiscale est donc aujourd’hui problématique, car c’est un ensemble très abondant de dispositions de nature diverse et dans divers codes (CGI (1950, 5292 articles en 2003, livre des procédures fiscales, 1982 disjoint du CGI, code des douanes 1791 refondu en 1998 pour y ajouter celui des douanes communautaires de 1992, CGCT, environnement, sécu, santé publique, assurances...). La codification en fiscalité ne sajisfait pas l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi auquel devrait répondre la codification (191 DC, 10 juill. 1985 ; 421 DC, 16 décembre 1999). Aussi le CC a-t-il même été jusqu'à considérer que le principe de l'art14 DDHC n'était plus respecté (530 DC, 29 décembre 2005). Les sources de la légalité fiscale débordent de la loi et de ses applications. La loi a aussi beaucoup été limitée. Du coup, les sources de la légalité fiscale sont plutôt la Constitution (art13, 14, 15 DDHC, art66 Constitution), le droit communautaire (traité, directives fiscales, règlements douaniers), l'international (CEDH).

le principe d'égalité devant l'impôt

Il faut d’abord bien distinguer ce principe avec celui de l'égalité devant la loi. Il s'agit d'appliquer la loi de la même façon à tous. Les tolérances et les fraudes baffouent ce principe. En outre, ce principe ne préjuge pas de l'équité des dispositions législatives. Ne pas confondre aussi avec l'égalité devant le système fiscal: égalité globale face aux prélèvements obligatoires. Sa difficulté à évaluer l'a fait refuser par le CC assez longtemps, puis le conseil des prélèvements obligatoires (2005) a tenté d’établir la répartition de la charge fiscale. Il semble concrétisé par le « bouclier fiscal » (loi de finances pour 2006) qui n'augmente pas l'impôt au-dessus d'un certain pourcentage des revenus des contribuables. Le CC l'a admis, fondé sur l'art13 DDHC. Pour le CC il évite même ne rupture d'égalité devant les charges publiques.

L'égalité devant l'impôt est un principe qui concerne l'élaboration de la loi fiscale. C'est l'art13 de la DDHC qui le pose: c’est « la contribution commune... doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Les interprétations du principe se multiplient: si l'égalité est l'équité, un taux proportionnel permet-il de l'obtenir quelle que soit la base ? Depuis le début du Xxème, on coniidère qu'un impôt équitable est celui dont le taux augmente avec la base afin de réaliser l'égalité du sacrifice. Fayer 20% des économies n’est pas le même sacrifice pour un pauvre et un riche. Depuis les années 1980, on atténue ce principe bien qu’il reste en vigueur pour l'impôt sur le revenu (93-320 DC, 21 juin 1993). Le CC tente d'apprécier les critères pour chaque impôt permettant de tenir compte des capacités contributives de chacun. Il censure les autres ( prennent pas en compte l’ensemble des facultés contributives (437 DC, 19 décembre 2000 : censure d'une réduction de la CSG sur les revenus d'activités qui ne tenait compte, ni des autres revenus du contribuable, ni des autres revenus du foyer, ni des personnes à charge).

Le principe a aussi été très malmené par l'État-providence, puisqu'on sanctionnait certaines opérations économiques et sociales par un impôt. Le CC a admis que le législateur traite différemment des situations présumées différentes sur la base de critères objectifs. Ainsi, favoriser les agriculteurs corses qui n'ont aucune différence objective avec les autres est interdit ((441 DC, 28 décembre 2000). Cette différenciation n'est admise que pour incitation, mais alors la différenciation doit être en lien direct avec la loi qui l'établit et ne pas entraîner une rupture d'égalité devant les charges publiques. Les pénalités pour licenciement abusifs sont possibles (445 DC, 12 janvier 2002) mais pas des modalités (de la taxe générale sur les activités polluantes) qui ne sont pas justifiées au regard de cet objectif (441 DC, 28 décembre 2000).

En tout cas, respecter le principe est ambitieux. Il s'agit d'assurer « l'égalité réelle » devant la fiscalité, quitte à discriminer pour redistribuer les fortunes. En pratique, on a surtout redistribué les revenus. Les soviétiques au contraire ont supprimé la propriété individuelle, rendant le rôle de l'impôt marginal.

le principe de nécessité de l'impôt

Il résulte des art13 et 14 de la DDHC. Il peut être opposé au contribuable pour affirmer la constitutionalité des lois antifraude et l'évasion fiscal (89-268 DC, 29 décembre 1989). Mais il peut aussi être opposé au législateur contre l'institution d'un nouvel impôt. Le CC préfère ici voir l’intérêt général et non le réel bien-fondé de l'impôt (l99-424 DC, 29 décembre 1999).

Le ministère des finances et les grandes administrations financières

En janvier 2006, le Premier ministre a créé une Conférence annuelle des finances publiques placé ´sous son autorité dont le cadre a été précisé par un décret du 5 mai 2006. Siègent au sein de cette conférence les présidents des chambres, les rapporteurs généraux des commissions des finances, des affaires sociales, les rapporteurs spéciaux pour les crédits des programmes relatifs aux concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, le président du Conseil Economique et social, des ministres, des personnalités qualifiées, les présidents du comité des finances locales et ceux les présidents des assemblées des départements et des régions de France, les présidents et directeurs des six grands organismesde protection sociale, les secrétaires généraux des confédérations syndicales.

Le Premier ministre préside en outre un conseil d'orientation des finances publiques de 31 membres. Y siègent 3 députés désignés par le Président de l'Assemblée Nationale, 3 sénateurs désignés par le préiident du Sénat, des maires désignés par le président de l'Association des maires de France, et autres. Son rapport annuel public permet de permet de préparer les travaux de la conférence. À ce titre, les administrations de l'État et les établissements publics de l'État doivent lui communiquer les éléments d'information et les études dont ils disposent et qui sont nécessaires au Conseil pour l'exercice de ses missions (art. 9).

Enfin, par décret du préiident de la République du 6 mars 2006, est placé sous l'autorité du Premier Ministre le Centre d'analyse stratégique (ancien Commissariat au plan) exerce "des missions de veille, d'expertise et d'aide à la décision pour la conduite des politiques publiques".

Outre ces institutions, on trouve les suivantes :

Le ministère des finances : caractéristiques générales

Il date du XVIII^e siècle et vise à succéder aux administrations financières, notamment au Contrôle général des finances de l'Ancien Régime. Il gagnera une unité définitive en 1814.

Du fait de l'instabilité gouvernementale et de l'absence d'un vrai chef du gouvernement, le ministère des finances a rapidement occupé une place prépondérante. Il assurait la direction de la fonction publique jusqu'en 1945. La tendance interventionniste de l'État a amené cette institution à se voir déléguée l'essentiel des pouvoirs d'expertise et d'intervention économiques et financières. Elle gère donc tant les finadces publiques que l'économie nationale, ce qui est un cas peu commun en Europe. Ailleurs, on distingue souvent l'administration fiscale et l'économie. On qualifie le ministère d'"un État dans l'État", "une Bastille à Bercy". Le Ministre des finances est, quand le ministère est réuni, souvent ministre d'État.

Pour affaiblir sa puissance, de grandes modifications juridiques ont été entreprises. L'article 21 de la Consjitujion de 1958, l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 (art. 37, repris à l’article 38 de la loi organique de 2001), affirment la suprématie du Premier Ministre. C'est lui qui procède d'ailleurs aux arbitrages budgétaires, ou sur des questions de principe. Mais ce pouvoir apparaissant insuffisant, d'aucuns suggèrent de rattacher la Direction du Budget au Premier Ministre. Parfois, on a même donné au premier minisjre la fonction concommitante de ministre des Finances: R. Poincaré (1926-1928), A. Pinay (1952) ou R. Barre (1976 1978). Mais cela est resté excepjionnel, le Premier ministre devant souvent déléguer cette tâche à un ministre compte tenu de sa lourdeur.

Aujourd'hui, on pratique plutôt le démentèlement: le ministère est découpé entre un ministère chargé de l'économie et de la politique économique de l'État et un ministre chargé strictement du budget. Une dérivé de cette pratique consiite à créer des secrétaires d'État et des ministres délégués autour du ministre des finances. Ce démembrement a en réalité accru l'importance du ministère et fait perdre au ministre la sienne. Il est aussi à l'origine de complications. Globalement son a1torité s'affaiblit to1tefeis dans le contexte du libéralisme, de la communautarisation, et des scandales (les fonds occultes, l'affaire du Crédit Lyonnais, de la Cagnotte Fiscale).

La L.O.L.F. a renforcé cette affaiblissement en transférant des compétences au Premier ministre (transferts, d'annulations ou de reports de crédits), au Parlement ou so1s son contrôle (redevances, garanties, plafonds d'emprunt...). Le Parlement a ainsi hérité du droit qu'avaij be ministre des finances d'autoriser les collectivités locales à déposer leurs fonds hors des caisses du Trésor.

Sa puissance reste toutefois forte, du fait de sa fonction au sein du gouvernement: fixation des règles budgétaires, financières et comptables, titulaire du budget eu égard aux autres ministères, il peut même contrôles les dépenses des autres ministères. Il dispose enfin d'un pouveir de décision en matière budgétaire, notamment s'agissant des emprunts.

Cette administration se co,pose d'environ 20 directions et directions générales. On en trouve de traditionnelles Budget, Comptabilité publique, Douanes, Impôts, Trésor) et de plus conjoncturelles. Les directions traditionnelles se considèrent parfois comme des sous-ministères. Son poids global reste cependant très fort.

En définitive, il contrôle les autres centrales, à travers un service de contrôle budgétaire et comptable présent dans chaque ministère, les administrations déconcentrées grâce aux trésoriers payeurs généraux aidés par l'Inspection Générale des Finances, organe interministériel saquf la Défense. Les comptables des collectivités territoriales et des établissements publics locaux relèvent le plus souvent du Trésor. Le MINEFI exerce aussi une tutelle sur les EMA, EPIC nationaux, les entreprises publiques, les Caisses de Sécurité Sociale avec un comité régional présidé par le trésorier payeur régional et relevant de la Cour des Comptes.

Le MINEFI a donc un pouvoir important sur les autres administrations, ,ais aussi dans la vie nationale en générale. D'abord par les administrations fiscales qui recouvrent les recettes et effectuent les dépenses, mettent en œuvre la politique fiscale.

Les grandes administrations financières nationales

- La direction du budget du Ministère des finances est l'une des plus importantes dans le poids que joue cette administration sur les autres institutions. Sur le plan budgétaire, c’est elle qui prépare la loi de finances, qui négocie du coup les crédits avec les autres ministères, et qui assure avec le ministre chargé de l'action sociale la préparation de la loi de financement de la sécurité sociale.

Cette direction n’est pas la seule à illustrer la puissance du ministère sur les autres administrations. La Cour des Comptes et les chambres régionales des comptes assurent aussi un strict contrôle des administrations. Régies par le code des juridictions financières (livre I^er pour la Cour des Comptes), elles viennent de la chambre des comptes de l'Ancien Régime. Supprimées en 1791, la Cour a été réinstituée en 1807. L'art26 de la Constitution de 1946 lui donne un rôle important, comme l'art57 de 1958. C'est une juridiction administrative (CC 448 DC, 25 juill. 2001). Au sein de la Cour, on a: 1.Moins de 400 magistrats inamovibles et hors Cour, nommés par décret du président de la République, parfois en Conseil des ministres, issus des auditeurs de l'ENA, conseillers référendaires et maîtres. Parmi les conseillers maîtres, 8 membres dirigent la Cour dont 7 affectés à des chambres et 1 est rapporteur du comité générale du rapport public. Le premier président est choisi par le Gouvernement en Conseil des ministres, il est ordonnateur principal de la Cour. Les magistrats prêtent serment (art3 loi du 1^er juillet 2006). Ils siègent par formations: celles de base (7 chambres divisées en sous-sections contrôlant un secteur donné de l'admi), réparties par le premier président; celles d'audience solennelle (protocole), celles délibérantes (présidents et conseillers maîtres, constituées par la chambre du conseil assurant les mesures disciplinaires et statuant sur les documents administratifs les plus importants, ou les chambres réunies convoquées par le premier président et siégeant en plénière pour des questions de droit ou en restreint pour des renvois après cassation), formations interchambres et comités consultatifs. 2.Un parquet général avec un procureur général nommé et révocable en Conseil des Ministres. Il est assisté d'un 1^er avocat général et d'avocats généraux (conseillers référendaires) et chargés de mission. 3.Personnes de contrôle: conseillers maître en service extraordinaire sans pouvoir juridictionnel ni délibérant, nommés pour 4 ans, ou rapporteurs extérieurs détachés/mis à disposition ou à temps partiel (alors contractuels), assistants. 4..250 agents et un SG et adjoints, désignés parmi les conseiller référendaire. Une loi du 1^er jul 2006 et un décret du 12 avril 2007 créent le Conseil supérieur de la Cour qui remplace la commission consultative (loi 21 décembre 2001). Présidé par le premier président sauf pour questions disciplinaires (L123-5 CJF), traite de mesures individuelles sur la carrière des magistrats, nomination, déontologie, organisation, fonctionnement.

La CDBF (cours de discipline budgétaire et financière) (livre III CJF, instituée par la loi 25 septembre 1948) sanctionne les ordonnateurs ne respectant pas les règles de la comptabilité publique. Le CC la place comme instance juridictionnelle. Présidée par le Premier président de la Cour des comptes et ayant pour vice-président le président du CE, elle comprend 12 membres et 6 suppléants (magistrats de la Cour des comptes, CE) désignés par décret en conseil des ministres pour 5 ans. Le parquet est dirigé par le procureur près la Cour des comptes, les rapporteurs relèvent du CE.

L'inspection générale des finances est née en 1831 pour remplacer l'inspection du trésor créée en 1801. Ses membres sont des enarques et répartis en 2 grades: les inspecteurs et les inspecteurs généraux. L'inspecteur général chef de service représente le MINEFI. 60 membres sont actifs dans le corps, les autres sont détachés à des hauts postes (300 personnes). Elle contrôle les autres administrations, les entités privées sous contrôle public et celles recevant des fonds publics. L'administration échappant au contrôle est la défense. Ses brigades de vérification (12 membres) contrôlent les postes comptables à l'improviste. Elles peuvent suspendre le comptable et établir un rapport contradictoire pour le ministre. Les contrôles sont rares (manque d'effectif) et plutôt pratiqués par les comptables supérieurs du Trésor. Du coup, l'IGF préfère plutôt contrôler la bonne gestion publique par des rapports d'évaluation des politiques publiques et des activités des services. L'art1 du décret du 14 mars 1973 modifié par le décret du 4 oct 2006 relatif au statut particulier du corps de l'IGF précise que l'IGF a une mission de contrôle, d'audit, d'étude, de conseil et d'évaluation en matière administrative, économique et financière. Ce sont les inspecteurs généraux qui font cela à la tête d'une division régionale (contrôle des services déconcentrés de l'État) ou spéciale (une centrale). Sur autorisation ministérielle, l'IGF peut exercer des missions pour le compte d'autorités nationales (CT, autres comme asso, groupements, fondations, OI, UE) (art4 décret de 2006 précité). L'action générale de cette institut est coordonnée par un comité réunissant les IG, présidé par le ministre, siégeant en commission ou en plénière.

- La Direction Générale des Douanes et des droits indirects surveille et lutte contre la fraude économique et commerciale. À ce titre, elle assoit et recouvre les produits douaniers pour le Compte de l'UE, la TVA sur les produits extérieurs importés, la fiscalité pétrolière (prélèvement de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et la TVA sur ces produits), et les droits indirects sur des produits tels le tabac; l'alcool, et autres contributions comme l'octroi de mer. Elle emploie 20000 agents dont certains sont affectés aux opérations commerciales et d'autres à des opérations de surveillance. Les officiers de douane, depuis une loi du 23 juin 1999, ont des possibilités d'enquête comparables à celles d'un officier de police judiciaire. Cinq services de cette direction ont une compétence régionale, six sous-directions, une dizaine de circonscriptions interrégionales regroupant 40 directions, 70 bureaux de douanes et une cinquantaine d'antennes, 350 unités de surveillance, 40 recettes régionales, services de contributions indirectes lui permettent d'accomplir ses missions. Elle participe de la puissance de l'administration fiscale avec la DGI.

- La Direction générale des impôts assoit et recouvre la TVA intérieure et intracommunautaire, les droits de timbres et d'enregistrement (pour les mutations telles que les impôts sur la succession et l'ISF), et, depuis 2004, des impôts directs comme celui sur les sociétés ou sur les salaires dévolus à la direction du trésor jusqu'à l’article 21 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2002. Elle assoit enfin l'impôt sur le revenu et les quatre vieilles taxes locales qui sont recouvertes par la Direction de la Comptabilité publique. Elle assure aussi la tenue du cadastre, puisque la taxe foncière et celle d'habitation, impôts locaux, reposent sur le patrimoine foncier. La DGI assure aussi la conservation des hypothèques et donc la publicité de ces actes.

À ce titre, elle emploie un peu moins de 80 000 agents. Sa direction de la législation fiscale inspire la politique fiscale du gouvernement. Elle dispose ainsi de directions centrales, de services à compétence nationale d'enquête et de contrôle (3), une direction des grandes entreprises créée en 2002 pour offrir à ces agents un interlocuteur fiscal unique, dix directions régionales de contrôle fiscal, 230 brigades régionales de vérification, 110 directions des services fiscaux dont un par département et certains ayant des compétences particulières lorsqu'elles sont dans des chefs-lieux de régions, regroupant des centres des impôts et impôts fonciers avec service de conservation des hypothèques. Depuis 2005, les centres d'impôts et impôts fonciers sont inscrits dans un processus de fusion. Ils gèrent l'impôt sur le revenu, et les impôts locaux. Les centres d'impôts fonciers ne gèrent à présent que le cadastre sur le plan technique et ne sont plus des interlocuteurs pour les particuliers.

- La direction générale de la Comptabilité publique ou « Direction du trésor » recouvre les autres recettes publiques non recouvrées par une autre direction. Elle gère donc depuis 2005 le domaine de l'État dont le recouvrement des produits. Elle fait aujourd’hui partie de la Direction générale du trésor et de la politique économique a été créée par un décret du 30 décembre 2005 suite à une fusion opérée par un décret du 15 novembre 2004 entre la direction du trésor et et celle de la prévision. Elle prélevait l'impôt sur le revenu, les impôts locaux, les recettes du domaine de l'État, la redevance de l'audiovisuel. La DGI contrôle et effectue ba plupart des dépenses publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics de santé, de sanitaire, médico-sociaux), elle gérait toute la trésorerie publique (et donc la dette). La nouvelle direction élabore les prévisions relatives à l'économie française et internationale. Elle influence donc la politique nationale de finances publiques, sociale, d’emploi, de circuits financiers...

Les administrations financières communautaires

Elles portent un caractère supranational. Elles touchent des domaines intégrés comme l'agriculture où la réglementation et la prise d'engagements a été transférée. En résultent des dépenses obligatoires: un Parlement ne peut refuser des crédits pour des actions imposées par la législation communautaire (CJCE, aff. 93/71, 17 mai 1972, Leonesio). Dans le même sens, l'interventionnisme des administrations nationales est limité par le droit communautaire. Leur pouvoir fiscal aussi: est transféré à l'UE l'autorité en matière de douane et de prélèvement obligatoire en agriculture.

Les autorités communautaires se sont vu par ailleurs confier un pouvoir fiscal, avec l'harmonisation de la législation fiscale des impôts indirects via directives par les art93 du traité. Les directives validées par les États, elles s'imposent strictement à eux (ex. directive du 17 mai 1977 modifiée sur l'assiette uniforme de la TVA). Un début d'harmonisation de la fiscalité directe est permis par l'art94 du même traité.

Quant au pouvoir budgétaire, il est limité: un plafond bas, un équilibre sans emprunt obligatoire. Il est cependant amené à s'accenjuer quant à son influence sur les budgets nationaux avec le PSC, euro, avant le serpent monétaire, système monétaire européen en 1979, l'ECU).

La Cour des Comptes européenne prévue par art246 TCE et 140-144 règlement financier général de 2002 est une institution depuis Maastricht. Elle se compose d'une personnalité par État membre nommé pour 6 ans renouvelables par le Conseil à l'unanimité et sur consultation du Parlement (art246 TCE). Ces membres désignent un président pour 3 ans. Elle assure d’abord un contrôle de gestion a posteriori (régularité des opérations, gestion). Elle assiste ensuite les pouvoirs publics (art248 TCE), Parlement et Conseil dans le contrôle du budget. Elle rend des rapports annuels, spécifiques...

La Cour n'exerce aucune activité juridictionnelle. L'exposé des motifs du règlement financier de 2002 justifie cela par le fait que la responsabilité des acteurs financiers relève du droit commun. On parle de fautes perso ou, ordonnateurs, fautes perso graves.